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娄兆锋:PPP融入乡村振兴的机遇与对策

2019-01-07 10:24 来源:未知

娄兆锋:PPP融入乡村振兴的机遇与对策

实施乡村振兴战略是当前和今后一个时期农业和农村工作的重中之重。根据打造乡村振兴“齐鲁样板”的总体要求,必须统筹推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴,这就迫切需要大量的资金,而PPP是解决资金短缺的有效途径,具体讲就是通过政府公共部门与民营部门合作,让非公共部门所掌握的资源参与提供乡村振兴公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益,共同助力乡村振兴。

一、乡村振兴的特殊性与PPP的基本属性高度吻合

乡村振兴的重点。实施乡村振兴战略,必须以产业兴旺为重点,生态宜居为关键,乡风文明为保障,治理有效为基础,生活富裕为根本,统筹规划,整体部署,协调推进。具体讲,就是在提升农业生产能力的基础上,坚持质量兴农,扩大农业对外开放,促进农村一二三产业深度融合;不断改善农村基础设施建设,加大环境综合整治,加快绿色发展,实现山清水秀,提升美丽乡村整体水平;丰富农村文化生活,弘扬优秀传统美德,推进移风易俗,提高思想道德水平;加强健康、养老和民生保障,增加农民收入,实施精准扶贫,确保全面实现小康。实现上述目标,需要大量的投入。首先是要建立健全财政投入保障制度,公共财政要加大向“三农”倾斜力度,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。同时,还要发挥财政资金的杠杆引领作用,撬动金融和社会资本更多地投向乡村振兴。PPP就是解决单纯依靠政府不现实、单纯依靠市场不可能的必然选择。在农业领域推行PPP模式,不仅有助于优化农业资金投入方式,减轻政府当期财政支出压力,还有助于改善农业农村公共服务的供给效率和管理水平,推动农业供给侧结构性改革。

PPP(Public-Private-Partnersships)在其他领域的成功实践对其进入农业农村领域、助力乡村振兴奠定了基础。PPP的运行机理是通过政策与资本紧密协作与配合,分摊风险,从而保障资本顺利运行,总体目标还是发挥社会资本的资金优势和管理优势。PPP模式在我国的实践探索始于20世纪80年代,主要是为了解决基础设施建设及相关服务供给严重滞后与改革开放的迫切需要之间的矛盾;20世纪90年代初,原国家计委等部门开始有计划的试点推行电力、交通等重点领域的PPP项目,对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试,形成了相对成熟的项目结构及协议文本。

国家在顶层设计中支持鼓励PPP参与乡村振兴的融合。为加快现代农业建设,中央财政资金逐渐向农业倾斜,不断出台相关政策,鼓励社会资本加快进入农业领域。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等文件均提出,要带动社会资本投向农村产业融合领域,推进农业领域政府和社会资本合作,为加快农业现代化提供有力支撑。2016年12月,国家发改委联合农业部印发《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》,这是国家部委首次出台专门指导农业领域PPP的纲领性文件,文件明确提出了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,健全配套政策体系,创新农业基础设施建设投入体制机制,大力推进农业领域政府和社会资本合作,提升农业投资整体效率与效益,为加快农业现代化提供有力支撑。2017年5月,财政部联合农业部印发《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》,对农业领域实施PPP模式的一些重点问题和环节进行了指导和规范,特别明确了在农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网”+现代农业等领域是PPP模式的重点。同时,国家相关部门也在一些重点领域,如休闲农业、乡村旅游、特色小镇等方面鼓励使用PPP模式。这些政策的出台,切实拓宽了社会资本参与现代农业建设领域和范围,为PPP模式融入乡村振兴注入了强劲的动力。山东省在农业领域推广PPP进行了有益探索,推出了一些好项目,为下一步更好地利用PPP奠定了基础。

二、加快推进PPP与乡村振兴融合的建议

加强顶层设计,明确优先领域。要严格落实《山东省乡村振兴战略规划(2018-2022年)》和所涉及的产业、人才、文化、生态、组织五个工作方案,重点支持社会资本在农业生产、农产品加工出口、农业观光旅游等方面优先发展。引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目。鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。

加强项目管理,严格标准条件。各级财政部门、金融部门、农业部门要加强合作,依托全国PPP综合信息平台推进农业PPP项目库建设、明确入库标准,优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作的农业公共设施及公共服务项目,做好项目储备,明确年度及中长期项目开发计划,确保农业PPP有序推进。同时,政府及其相关部门应根据PPP项目合同及有关规定,从健全制度上加强管理,建立项目全生命周期管理机制,实行全过程管理。加强可行性研究,加强招标投标、合同签订、项目建设和运营等方面的全程监督,提升项目管理水平。切实做好项目分类管理、动态监测、实际更新等各项工作。

加强教育培训,熟悉融合路径。地方政府应从当地经济社会与乡村振兴实际需要出发,确定本地区政府和社会资本合作的重点领域及其模式。根据具体项目的性质和特点,由当地政府主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构,负责项目的准备实施和培训。培训包括政府与社会资本的权力职责界定,项目投资管理和实施程序,操作规则与机制。培训的目的,既需要管理人员具备较高的协调能力,保证PPP在乡村振兴中起到事半功倍的效果,又需要管理人员熟练掌握PPP项目运行程序,保证PPP项目顺利实施。

加强制度建设,控制融资风险。建立分工明确的风险防控机制,政府负责防范和化解政策风险,项目公司或社会资本方承担工程建设成本、质量、进度等风险,自然灾害等不可抗力风险应由政府和社会资本共同承担。逐步建立完善全生命周期风险防控和识别体系,鼓励保险机构根据项目建设、运营的需要开发相应保险产品。加快完善农业生产经营保险,探索开展特色优势农产品价格保险指数,以及贷款保证保险和信用保险等业务。为保障政府知情权,政府可以参股项目公司,但应保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能,不得干预企业日常经营决策,不得兜底项目建设运营风险。

加强宣传发动,扩大融资范围。鼓励地方政府采用资本注入的方式投资农业领域PPP项目,并明确出资人代表,参与项目准备及实施工作。积极宣传引导社会资本参与农业领域项目建设,为相关责任主体和实施主体做好政策解释。认真总结试点经验和典型案例,营造良好的社会环境和舆论氛围。充分发挥中国PPP基金和各地PPP基金的引导作用,带动更多金融机构、保险资金加大对农业PPP项目的融资支持。加强与国家农业信贷担保体系的合作,鼓励各地设立农业PPP项目担保基金,为PPP项目融资提供增信支持。创新开发适合农业PPP项目的保险产品。开展农业PPP项目资产证券化试点,探索各类投资主体的合规退出渠道。